国进民退 国退民进三次

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陈志武：我为什么主张国退民进

美国金融危机引发全球经济危机以来，不管在美国，还是在中国，或其他国家，都打开了政府干预经济的阀门。政府以解救危机的名义介入经济活动，大举干预市场。一场“国进民退”的运动正如火如荼。我想提醒的是，国家持有太多资产、控制太多经济资源、对行业准入进行审批、对企业经营进行干预和管制，除了带来一些远期经济上的消极后果外，还会对宪政法治带来深远的影响。国有企业的存在威胁法治精神、破坏规则的公平性，因为在法律、规则和政策面前，国企和民企是不平等的。

如果去了解一下近现代史，我们就可以发现，凡是有过公有制历史的国家，宪政都不是它们社会制度的基本特征，比如前苏联、前东欧、计划经济时期的中国。相比之下，那些宪政法治比较可靠的国家都是私有制国家。为什么？这应该引起我们的思考。当然，我并不是说私有制会必然导致宪政法治，私有制不是宪政法治的充分条件，但是必要条件，国有制或公有制必然会导致宪政法治的缺失。为什么会这样呢？

国有制之下没有真正的平等竞争

除了看到前国有经济国家的经历之外，我们还可以从一个更大样本、更一般层面上，看国有经济对宪政法治的影响。我运用新政治经济学的量化方法，按照从1970到1991年每个国家对国有企业的投资占GDP的比重，把64个国家分成三个等份组。结果，我发现，国有企业投资占GDP比重越高的国家，其法治指数就越低，宪政水平越低。在搜集的72个国家的数据里，我发现，政府开支占GDP的比例越高，法治水平就越低。用我们的话来说，政府越穷的国家里，法治水平越高。一国的宪政法治水平与其政府可以花费的收入成反比！在这72个国家里，我还发现，政府开支相对GDP的比重越高，腐败越严重。这也很好理解：如果政府没有钱，即使官员们想腐败，也腐败不起来，没有让腐败滋生的基础。

这种基于大样本的数据统计方法，比起单纯的案例分析方法来，更有它的科学性。但是，大样本数据分析方法也有一个问题，就是让人感觉太抽象。到底法治水平跟国有经济比重的负相关关系，是一种统计上的偶然呢？还是有理论上的必然性？如果其因果关系并非偶然，那么其传导机制又是如何的？

要回答这些问题，我们首先要弄清楚什么是国有企业？国有企业跟民有企业（民营企业）有什么不同？国有企业跟民有企业最大的不同是：国企背后的股东是国家，或者说广义上的政府。国家具有我们普通人或私营企业没有的优势：国家包括议会，有权修改法律。如果国家觉得某个规则对国企不利，就可以修改规则，使国企处于优势地位。此外，国家还有解释法律的权力、司法权力和行政执法的权力。如果一个公司背后的股东拥有立法权、法律解释权、司法权、执法权以及合法使用暴力的权力，那么，这个公司怎么可能会和没有国家背景的市场主体平等竞争呢？它怎么可能跟私人、民企平等？

一些经济学家认为，企业是国有或私有关系不大，更重要的是看经济是市场经济还是非市场经济；他们说，只要市场的逻辑得到尊重，只要市场规则对国企、民企都一致，所有权属国家，还是私人，并不重要。我要说，问题就出在这里，国企和民企从一出生，起点就不平等：以国有经济唱主角的国家，不可能是市场经济国家。市场经济的第一原则就是自由选择，是规则对所有参与者平等。但是，因为国有企业的股东是国家，这就使国有企业在法律面前比民有企业更为优越。非国有企业、私人企业无法在法律和强制力面前与国企平等。一个国家如果采用国有制，长此以往，即使起初是法治，也会慢慢腐蚀蜕变~

如何理解"国退民进"?

“国退民进”理论与政策的形成与发展

“国退民进”是一个动态发展的过程。在这个过程中，公有经济部门的改革将为非公有制经济发展让出更大的空间，表现为除了少数大型国有企业需要继续深化改革和由国家对其进行强力控制外，绝大部分中小企业将全面放开，其中大部分将全面转为混合所有制经济和民营经济；民营经济自身也将通过不断调整和发展壮大，进入原来不曾进入的领域和部门。因此，“国退民进”的过程，实际上就是我国所有制改革理论与政策的形成与发展过程。

在我国，“国退民进”是1978年改革开放之后的一种理论与实践。改革开放之前，不仅不存在“国退民进”的问题，恰恰相反，当时的主题则是尽快实现彻底的“国进民退”。“国退民进”道路是在改革开放后，由邓小平设计和开创的。经过20多年的努力实践，社会获得了发展，人民得到了实惠。我国国民经济发展水平上了一个大台阶，提前一年达到小康。按现行官方汇率计算，目前我国人均GDP已经超过了800美元。我国经济社会发展能够取得并将继续取得伟大成就，不仅像布热津斯基所说那样，是“多种因素的巧妙结合，其中包括有效的全国性领导、政治局势稳定、良好的国内社会秩序、高储蓄率、大量外资持续不断的注入，以及地区的稳定等等”（注：同上书，第213页。）；而且是经济体制改革、特别是“国退民进”的伟大成果。鉴于学术界关于“国退”方面的分析已经很多（注：可参阅张卓元、黄范章、利广安主编《20年经济改革回顾与展望》（中国计划出版社，1998年版）一书。），

参考资料：

国企改革困在哪？

导读

对于认知上的难点，通过反复论证、沟通与磨合也能达成统一认识。但是关于国企改革真实意图就难以捉摸了。

中央经济工作会议对2019年国企改革进行了定调。

会议提出，要加快国资国企改革，坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则，做强做优做大国有资本，加快实现从管企业向管资本转变，改组成立一批国有资本投资公司，组建一批国有资本运营公司，积极推进混合所有制改革。

1、国企改革上下“两重天”

推进多年，国企改革俨然打成了“持久战”与“攻坚战”。

从顶层看，国企改革热气腾腾——动作频频、效果显现，过去的2017年甚至被称之为国企改革的“施工年”，不仅树立起联通“混改”标杆，公司制改革接近完成，董事会建设加速，而且国资监管系统企业也不负众望，创下各指标的两位数增长。

而 在操作层面，却沸点不足——对国企改革没方向、没抓手、没动力，既想不清，也讲不明，还不敢说，更不敢动，只好等待观望，陷入典型的上热下冷状态。

这虽有中央多目标（要党性要和谐，要效益也要就业，还要做强、做优、做大，管人、管事、管资本）与地方难操作的现实原因，但也反映出当下对国企改革的真实意图、目标、本质等根本问题的困惑，而这些又不便发声，只好默不作声。

2、六大认知难点

概括而言，对国企改革的认知上存有六大难点。

一、究竟是国进民退还是国退民进？

国进民退，早已被批得体无完肤，不仅有违“让市场起决定性作用”与产权保护之题义，破坏 社会 竞争的公正、公平、公开，损害承担80%城镇就业的民企、民资积极性，甚至向海外转移资产，一走了之。

如果是国退民进，在去全球化、国家竞争走上前台的背景下，中国依托什么主体参与国与国之间的激烈竞争并胜出？

更何况，在沸腾的网络民意面前，“国企改革成为精英私人盛宴”甚嚣尘上，谁也不敢承担国有资产流失的“罪责”，中国也无法承受国企全面民营化、私有化的恶果。

事实上，国企改革并不存在绝对的进与退，而是在重新定义企业过程中，国与民的界限越来越模糊，在模糊过程中相得益彰。

二、竞争性与功能性究竟有无实质区别？

在改革中，国有企业被划分为公益类和商业类，而根据企业所属行业领域与是否承担重大专项任务，商业类国企又可细分为商业竞争类和特定功能类。

但实际操作中，竞争性与功能性界限并不分明。 以互联网、新经济领域为例，伴随BAT无尽头延伸、无边界“通吃”，构建虚拟基础设施甚至金融网络，中国电信、中国移动、改革前的中国联通的性质就逐渐发生了变化，而越过“国家边界”、触碰国家核心利益的BAT则被“招安”。

更何况，一些竞争性国企占尽资源优势，在市场竞争中更为生猛。迄今“退房令”已走过的8个年头，78家主营业务非房地产业务的央企仍行走在“退房”路上，并未真正放弃房地产业务，甚至采取“先退后增”的做法，成为央企房地产业的第三梯队成员。

三、国企改革的真实背景究竟是什么？

关于国企改革的背景，并不限于以往的国企效率低下、人浮于事、政企不分、股份改革等，而是有更大的格局。

如上所述，当前国际上的背景是国与国之间竞争白热化，这种竞争主要表现为代表国家战略意志的企业竞争，这种情况下，召之即来、来之能战、战之能胜就是国企，让国企扮演冲锋陷阵的角色。

国内背景是“大政府”匹配“大市场”的客观诉求，以往中国政府与市场的“二人转”多倾向于“大政府、小市场”，而政府管得过多、过宽使得经济内生动力不足，但在 社会 管理、民生环保等方面又不能政府缺位；相较而言，市场相对不足，国企改革则承担起市场深化的功能，从而重构政府与市场的边界与功能。

四、国企改革有无终极目标？

有专家认为，民营化、私有化是国企改革的终极目标，或者把做强做优做大，甚至把加强党领导当作终极目标。

但事实上，最不能要的就是终极思维。弗朗西斯·福山在其1992年出版的专著《 历史 的终结及最后之人》中提出， 历史 的发展只有一条路，即是以美国为代表的西方市场经济和民主政治，但“ 历史 的终结”只持续了20年；美国前总统奥巴马说，美国将领导世界一百年，但一场金融危机让美国露了馅，用布鲁金斯学会研究员托马斯·怀特的话说，这不过是来自 “人性的愚蠢”。

对国企改革也一样，回顾历程犹如一幅沧桑的 历史 画卷，从放权让利到承包制，从政企脱钩到股份制，从抓大放小到产权改革，从管理层收购到外资并购，再到当下的公司制改制、混合所有制， 所有的改革举措都是在当时背景与条件下发生的，并不断校正着国企前进的方向，产生多个渐进式版本，因此国企改革的过程性远远大于终极目标。

五、国企自身改革的运作空间有多大？

尽管国资委将任免央企总经理的权力下放给企业董事会，中国联通董事会提前换届，参与混改的几大互联网巨头皆进入联通决策层，但国企上头依然有国资委，内部更有党委会。

一方面，国资委的垂直监管，将国有经济的“块块”，变成了“条条”，而且任何机构天生都具有自我强化的本能，虽然中央已经明确国资监管要从管资产转变到管资本，给国企更多的自主权，然而在实际执行中，竟然变成了将国有资本布局管起来，国企的束缚反而更多。

另一方面，“董事会、未设董事会的经理班子研究‘三重一大’（重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金）的使用事项时，应听取党委（党组）的意见；进入董事会、未设董事会的经理班子的党委（党组）成员，应当贯彻党组织的意见或决定”，这一规定把党委（党组）的意见或决定放置主要地位，在把握国企发展方向上势必会涉足企业具体经营，而党委（党组）更多讲国家利益、 社会 安全、经济全局，董事会、经理层却更多讲商业利益、企业发展，双方的语境不同，其中的矛盾与摩擦自然将成为改革路上的难点之一。

有段子调侃，如果将来国企发生法律纠纷，是董事长上法庭，还是党委书记上法庭？

六、国企干部职工利益如何调整？

一边是人社部薪酬改革方案提出，国企高管的薪酬将参照公务员工资标准，并通过高管与普通员工相差的倍数进行限高，国企领导的办公用房及公务用车也纳入参公监管体系内；

而另一边是国企市场化薪酬改革提速，实行多样化的薪酬结构，如员工持股计划为混改的重要手段频繁见于从央企到地方国企的混改方案中，由于在性质上属于增量改革，不造成以往利益格局的重大改变，国企更乐于采用。

然而，这就意味着，市场化激励下，拥有高薪、享受优越的条件是行政监管压不住的。

既要央企领导限薪，又要推动“国有企业家”和“产权激励有效”，如此一来，行政监管与市场化激励闹起了冲突。这些复杂的信息，令地方和国企部门无所适从、进退维谷。

3、三个层面的不一致放大复杂性

对于认知上的难点，通过反复论证、沟通与磨合也能达成统一认识。但是关于国企改革真实意图就难以捉摸了。

中央、国资委和地方政府基于不同的位置及目的，对国企改革赋予了不同的目的。

再加上，对国企改革本质的理解各有不同，甚至国企能否不改革都有争议，这些出于不同位置和目的的理解，往往导致改革举措的走偏，以致国企改革愈发“波诡云谲”了。

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